吴晶妹：建设高质量现代化征信体系的思考与展望

2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要坚持以推动高质量发展为主题，加快建设现代化经济体系，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

2022年10月10日，中国人民银行征信管理局发布了题为《建设覆盖全社会的征信体系》的文章，文章指出，人民银行将进一步建设完善覆盖全社会的征信体系，为经济社会发展提供高质量征信服务。

新形势来了，新的一年来了，辞旧迎新，万象更新，有很多的新思考和新期待。征信体系要更上一层楼，再启新征程。建设现代化经济体系的重要内容之一是建设统一开放、竞争有序的市场体系，征信体系在其中发挥基础性、支撑性作用。在此就建设高质量现代化征信体系的相关内容提出四点思考与展望。

营商环境是企业生存发展的土壤，打造良好的营商环境是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础。高质量现代化征信体系需要有一定数量规模的、活跃的、高水平的、接地气的征信机构；征信机构的创立、生存和发展需要开放包容的市场环境，这样才有利于征信机构依法平等进入并公平竞争。

经济学原理认为，社会分工使专业的事情由最擅长的、专门的人来做。从整个市场调节和资源配置的角度看，机构间分工协作，最终带来成本下降、效率提升的结果，其中分工协作是平等的、互利互惠的。当前在征信业实践中，出现的一些分工是政策调节和资源配置倾斜形成的，政府发挥着比较大的作用，其效果如何，关键要看成本是否下降、效率是否提升，这是一个值得研究的问题。

从企业征信机构情况看，一些老机构退出，令人痛心和沉思；一些新机构入场，其对信用的理解及专业化程度引人担忧，整个行业竞争情况不明朗，但未来市场被分割似乎已露端倪。截至2022年2月末，全国共有26个省（市）的136家企业征信机构在人民银行分支行完成备案。2020年以来，新增备案企业征信机构28家，其中75%为国资背景。具体来看，地方金控公司独资或参股的有16家，事业单位独资或参股的有3家，其他国有企业独资或控股的有2家，民营企业独资的有5家，外资独资的有1家，港资控股的有1家。2020年以来，注销企业征信备案的机构有15 家，其中14家为民营企业独资，1家为港资控股。从成立时间分析，15家注销企业征信备案的机构全部成立于2016年之前，其中2014至2015年成立的有7家，2014年之前成立的有8家，最早的成立时间可追溯至2000年。

从个人征信机构情况看，自《征信业管理条例》实施以来，发放的个人征信牌照只有2家。这里有一个值得思考的问题，个人征信领域的竞争和效率怎么解决？

一般来说，竞争是一种行为活动，适度竞争可以促进微观个体奋发进取、提升效率，宏观上的资源配置实现最佳。竞争是市场经济下最重要的、基础性的发展机制，是推动高质量发展的重要动力源泉。

与竞争相对的一般是垄断。垄断给垄断者带来的主要好处是，其可以根据自己的利益需求调节产品和服务的价格与数量。垄断的形成，有很多种情况和种类，比较常见的垄断是在经营中做大做强以后自然形成的，也有是靠监管部门给予的排他性资质或牌照形成的。经济学理论与大量的社会实践证明，垄断会形成行业霸权、影响效率、滋生腐败，其他机构为了经营被迫与持牌的垄断机构合作，非平等性与无奈让利是常见的。这会不会是征信业发展的一个隐患呢？

高质量现代化征信体系应该是开放包容的，使不同所有制、不同规模、不同业务类型的征信机构有竞相发展、公平竞争的良好环境。中国人民银行征信管理局在《建设覆盖全社会的征信体系》中指出，将构建多样化征信市场、多维度征信产品、多渠道征信服务。期待这个政策设计能够很好地落地实施，希望尽快进一步落实监管政策精神，建立公开、透明、稳定、可预期的政策环境，建设适度竞争、有活力的征信业。建议有关部门可以考虑设立一个具体的评估指标，例如征信机构存续期，具体观察值可根据需要分设多种，其中比较基础的一种即可分解为最长存续期、最短存续期、平均存续期等。

中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》将健全统一的社会信用制度纳入全国统一大市场战略中，视其为市场四大基础制度规则之一。党的二十大报告进一步明确，要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度。

将“社会信用”作为市场经济基础制度，是结合我国国情、基于我国实践的理论与制度创新，是我国多年来社会信用体系建设成果的凝炼与升华。征信体系应融入到社会信用体系建设当中，通过为经济社会各领域的发展提供高质量的征信服务，逐渐成为社会信用体系的重要组成部分。2022年11月14日发布的《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》将“征信业发展与监管”作为专章纳入。

社会信用体系建设主要包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。当前的主要建设内容是公共信用信息归集共享、构建新型信用监管机制、实施信用奖惩、开展诚信宣传教育等。可以看出，这些内容主要是由政府推动并由政府发挥主导作用。毫无疑问，我国社会信用体系建设近年来发展迅速，这与政府部门的努力和付出有直接的关系。但是同时，社会失信问题、社会信任程度及诚信水平仍不尽人意，社会信用的很多问题仍没有实质性改善，可能在很大程度上与征信体系建设和社会信用体系建设融合不到位有关，与金融征信和公共征信、市场征信没有打通有关，与有为政府的作用和有效市场的作用没有形成合力有关。

以商务诚信为例，目前已有很多个领域建立了市场主体信用档案以及信用分级分类监管和失信惩戒机制，有为政府正积极发挥作用，努力提升社会治理水平。但是，一方面，在这些领域的信用体系建设中，很少有征信机构的参与，很少有能服务于社会治理的征信产品和服务的应用，来自于市场的约束、调节、服务机制缺失；另一方面，在国家相关信用监管制度设计中也并未将征信体系纳入，使得信用监管的分级分类及信用风险识别很难落地实施，而且信用信息在政府部门、金融领域、商务市场之间是割裂的，存在失信不被征信记录及受惩戒的侥幸空间。从目前的实际情况看，这些领域的失信现象仍层出不穷，令人担忧。

信用是由诚信度、合规度、践约度三维构成的，其中任何一个维度的缺失都会导致失信或不信任，都可能引发信用风险。政府及职能部门在社会信用体系建设中主要发力于行政管理事项的合规度方面，而在市场规则、行业规范、社会规范层面的合规信息的征集与评价方面涉及较少，在市场主体的诚信度和践约度方面就涉及得更少了。这其中更应该发挥征信体系的作用，包括对信用信息的采集和分析、信用产品和服务的输出等。

当然，要实现金融征信与公共征信和市场征信的信息共享、使征信体系与社会信用体系融合，首先要有能提供相应产品与服务的征信机构，其次是其产品与服务要能满足市场各方的需求。当前的征信体系显然是力不能及的。征信机构数量少、类型单一，产品与服务的同质化严重，供给与需求不匹配，无法实现信息融合共享。在当前以金融监管思维为主导的征信监管模式下，可能也比较难诞生相应的机构和服务。

未来发展，中国人民银行征信管理局《建设覆盖全社会的征信体系》已明确提出，将进一步推动不同领域、不同平台的个人和企业信用信息共享应用，不同征信系统互联互通，满足经济社会多层次多样化的征信服务需求。希望并建议下一阶段的征信体系建设可以采取分类监管、分类施策的模式，允许多元化、多层次、多领域、大小不一、精专不同的征信同时发展，支持各类机构开展精细化、接地气、碎片化的业务，满足各领域信用体系建设的初级需求。高质量现代化征信体系应该是与政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设相融合的，是服务于经济社会整体信用水平提升的，是社会信用体系的重要组成部分。

2022年重庆“两会”期间，重庆市人大代表、重庆华森制药股份有限公司党委书记、董事长游洪涛认为，“有时候企业与其他企业为了确保合作顺利，不得不舟车劳顿去往当地进行反复考察、调研，就是为了确认对方是否诚信可靠”。游洪涛表示，如此反复考察来考察去，一来二去就提高了时间成本、人才成本，甚至是机会成本。“企业也希望能够建立一套体系，既为企业‘减负’，也让彼此能放心去展开合作。”

当前征信体系在降低金融信贷领域信任成本方面发挥了一定作用，但尚未覆盖到商务、社会、政务等其他领域。信用风险的存在是产生信任成本的重要原因。目前，市场信用风险的识别任务非常艰巨，涉及物质生产部门和非物质生产部门，涉及企业与企业间的商务活动、政府与企业间的公共资源配置活动以及银行与企业之间的金融资源配置活动等。

信用风险在这些不同的领域、不同的行业、不同的对象之间所反映出来的特征与规律是不同的，涉及的法律、政策、惯例是不同的，对信用风险的识别需求也是不同的。因此，需要不同的信用风险识别的机构、不同的业务、不同的产品与服务。

物质生产部门的信用风险主要影响生产资料、仓储与运输、生产与销售等生产性经营活动，带来的损失可能体现在原材料采购、应收账款回收、销售货款等资金问题上，也可能体现在所生产的有形的物质产品上。在物质生产部门范畴内讨论信用风险因素，除了交易对手自身的信用意愿与能力以外，可能引发信用风险的因素非常多而且非常复杂，这些因素包括：国内外市场自然资源的价格波动，生产设备、科技进步的重大变动，国内外主要生产领域、主要生产国家的产量变动，某种重要生产资料的产地发生了重大的政治、军事情况，等等。在非物质生产部门范畴内讨论信用风险因素，可能就是另外一些问题，除了交易对手自身的信用意愿与能力以外，可能引发信用风险的因素包括一个国家和地区的总体经济状况、社会环境、政策变动，等等。简言之，物质生产部门和非物质生产部门对信用风险的识别需求是不一样的，对信用风险识别服务机构及其产品与服务的要求也是不同的。

在金融部门与非金融部门讨论信用风险可能就是另一番情况了。金融部门所考虑的信用风险主要是借款人能否按期足额偿还贷款本息，是具体的一定额度的资金，不是货物，不是有形产品。能引发借款人信用风险的主要因素可能与引起其财务实力和预期收入变动的内容有关，信用风险的核心问题是偿还，偿还多少、何时偿还。

在公共部门与非公共部门讨论信用风险可能区别更大。一般来说，公共部门的主要职责是向社会提供公共品、依法管理社会公共事务、谋求增进公共利益。公共部门在行使职责的过程中最大的特点就是不以营利为根本目的，最典型如政府。政府在履行上述职责的时候，不仅不以营利为目的，而且很多时候不涉及偿还，政府要考虑的是其是否诚实守信、将资源配置给对方是否公平合理、对方是不是遵守规则、能不能合理使用等，信用风险的核心问题就是诚信本身。

高质量现代化征信体系应该以需求为导向，要满足各类主体对信用风险识别的多样化需求，要解决不敢信任、不能获得信任的问题，要能够保障以信用为基础配置资源的科学性和公平性，让经济社会运行的信任成本大幅降低。不同领域信用风险识别的核心、具体内容有很多差异，数据项与指标、信息源等都会有很多不同，信用风险识别服务机构非深耕而不可得、非精专而不可用，其产品与服务亦不可同质。

信用风险是经济社会活动中的主要风险之一，甚至可以说是最基础的风险。信用由诚信度、合规度、践约度构成，这三个维度上均会产生信用风险，即主要表现为道德层面的失信风险、社会活动层面的违规风险和经济活动层面的违约风险，并有可能进一步引发经济社会领域其他风险，从而引发矛盾，形成经济社会运行的不稳定因素。把信用风险的防范化解做好，将十分有助于各领域风险的防范和化解。

目前，各领域、各部门、各地方对防范化解信用风险都高度重视。例如，《杭州市社会信用条例》第二十七条要求，社会信用主管部门应当推动建立行业、领域、区域社会信用监测预警机制；社会信用主管部门、行业领域信用管理部门应当根据监测结果开展治理，防范和化解社会信用风险和其他区域性、系统性风险。这种制度设计具有创新性，符合当前的形势和发展趋势以及社会信用体系建设高质量发展的要求。在中国人民大学国家发展与战略研究院宜宾分院（长江经济带研究院）2022年研究课题《宜泸沿江一体化发展研究》调研中发现，在地方社会治理与经济发展中防范与化解信用风险一直是一个共同的现实问题，也一直受到各地方政府的重视，有共同的需求，在经济发展中需要进行一体化的信用政策设计与落地实施。社会信用监测预警机制由政府推动建立，但需要专业化的征信体系来支撑该机制的运行，需要有好用的、有效的信用产品和服务，通过信用信息采集、整合加工、分析建模、动态评价等，对微观主体与宏观环境的信用风险进行监测预警，从而助力信用风险的防范和化解。

希望下一阶段的征信体系能够在金融风险的防范化解中发挥更大作用，同时能够更多地在经济社会各领域风险防范化解中发挥作用，为高质量发展和高水平安全增添助力。这需要监管部门深化对信用的认识、优化监管思路，需要征信机构苦练内功、加快强化自身专业能力。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进社会信用体系建设高质量发展 促进形成新发展格局的意见》提出，积极参与信用领域国际治理，在信用领域稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放，服务高质量共建“一带一路”，为推动构建更加公正合理的国际治理体系贡献中国智慧、提供中国方案。

党的二十大报告提出，推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。制度型开放，一方面注重与国际先进制度对接，另一方面也需要我们把中国的成功经验制度化，通过对外输出完善全球性制度体系。在信用领域，征信体系肩负着制度型开放的重任。社会信用体系的其他组成部分主要是我们结合中国国情探索出的，直接与国际对接可能比较困难，而征信体系在很多国家和地区都有，在国际上有着比较先进的规则、规制、管理和标准，可实现国内的征信制度、规则与国际通行规则和先进标准接轨。同时，通过积极参与征信体系的交流合作，将我们成功的社会信用制度经验对外输出，打造诚信、公平、公正、透明的国际贸易与投资环境。

2022年1月，国务院办公厅发布《做好跨周期调节进一步稳外贸的意见》，提出15条具体措施，努力保订单、稳预期，促进外贸平稳发展。在当前的国际贸易中，服务贸易增速持续高于货物贸易，成为拉动世界经济增长的重要动力。我国的服务贸易也在加速发展，服务贸易在构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局、推动对外贸易高质量发展和建设成为贸易强国等方面发挥着越来越重要作用。全国人大常委会委员、社会建设委员会副主任委员江小涓教授在第五届“一带一路”服务贸易合作论坛的发言中指出，促进服务贸易发展对于高水平就业、贸易结构转变、满足人民美好生活愿望和促进制造业转型升级这四个方面都将发挥重要作用。与货物贸易相比，服务贸易对于提供者信用的要求更高。

在征信体系服务国际贸易方面，监管部门已有政策设计，中国人民银行征信管理局在《建设覆盖全社会的征信体系》中明确提出，将推动跨境征信合作，培育具有国际竞争力的征信机构和信用评级机构，服务国家对外开放战略。为落实这个政策精神，期望并建议相关部门支持成立和发展主营国际业务的征信机构，一方面帮助我国市场主体在国际市场上受到更多的信任，同时帮助我们有效识别和防范来自国外的市场主体的信用风险；另一方面扩大征信服务的进出口，为我国服务贸易增长添砖加瓦，更好服务国家对外开放战略。

本文已发表于《征信》2023年第1期。